почему административные правоотношения не могут сложиться между двумя рядовыми гражданами?

Административные правоотношения всегда возникают в сфере государственного управления, осуществления исполнительной власти и всего что связанно с ее функционированием.

 Участники административных правоотношений всегда наделяются взаимными правами и обязанностями. Если у одного участника есть права, то у другого участника есть обязанности и наоборот.